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Turkmenistán, ¿la Suiza de Asia Central?

Turkmenistán ha mantenido un perfil bajo dentro del Nuevo Gran Juego, manteniendo cierta distancia respecto a las grandes potencias. Esta postura se ha fundamentado en dos elementos: la neutralidad y el culto a la personalidad. El primero ha garantizado cierta seguridad, mientras que la segunda figura ha afianzado el poder de los dos grandes líderes. Tanto la neutralidad como el culto a la personalidad han garantizado la supervivencia del régimen turkmeno.

En los últimos años, y, sobre todo, a raíz del ascenso de China en el panorama internacional, muchos analistas han abordado la región de Asia Central como si se tratase de un tablero geopolítico, un “Nuevo Gran Juego”, en el que varias potencias regionales y extrarregionales —Rusia, China, Estados Unidos, la UE, Turquía o India— tratan de ganarse el favor de las repúblicas centroasiáticas.

En este Nuevo Gran Juego, dos potencias han demostrado ejercer una influencia considerable: por un lado, Rusia se ha posicionado como el principal proveedor de seguridad, mientras que China se ha convertido en el socio económico preferente. Aunque cada uno de los Estados de esta compleja región ha configurado sus relaciones con las grandes potencias de una manera particular, el caso de Turkmenistán destaca por haber mantenido cierta cautela al aproximarse a las grandes potencias, mostrándose resistente a su influencia. La razón la encontramos, fundamentalmente, en un principio distintivo imbuido en política exterior del país desde su independencia, la neutralidad (bitaraplyk) positiva.

La neutralidad, una institución histórica en el Derecho Internacional

En la historia de las relaciones internacionales, varios Estados han recurrido a la neutralización para salvaguardar sus intereses nacionales o para conservar su soberanía e integridad territorial. En la mayoría de los casos, esta institución legal, definida por Naciones Unidas como “la situación jurídica derivada de la abstención de un Estado de toda participación en una guerra entre Estados, el mantenimiento de una actitud de imparcialidad hacia los beligerantes y el reconocimiento por parte de los beligerantes de esta abstención e imparcialidad”, al igual que la condición de “no beligerante”, se ha invocado, de manera ocasional en contextos bélicos determinados. Por otro lado, la neutralidad permanente, como institución histórica del Derecho Internacional, es un estatus que se ha mantenido solamente en dos países: Suiza (desde 1521) y la Santa Sede (desde 1929). 

Aunque la neutralidad es una institución que se asocia comúnmente a los países europeos, en las últimas décadas diversos países han recurrido a la neutralización. Estos países, donde se incluyen Costa Rica (1949), Japón (1947), Mongolia (2015), Panamá (1989), Singapur (1965) o Uzbekistán (2012), se han declarado neutrales, incorporando esta característica en sus ordenamientos jurídicos, y recibiendo el reconocimiento del resto de Estados de la comunidad internacional. Aunque son muchos los Estados que han adoptado este estatus internacional de manera formal, ninguno lo ha hecho de manera tan radical como Turkmenistán, que ha incorporado esta idea en su propia esencia identitaria.

La neutralidad positiva como principio rector de política exterior

Tras su independencia, Saparmurat Niyazov, conocido popularmente como Turkmenbashi (“Líder de los Turkmenos”), afianzó su liderazgo e introdujo la idea de la neutralidad interminable (Baky Bitaraplyk) en la política exterior del país. Las acciones en política exterior durante estos años y la priorización de la economía sobre otras cuestiones ya vaticinaban que la postura de Turkmenistán iba a ser distinta a la de sus vecinos. Niyazov quería abstenerse de participar en cualquier conflicto ajeno que pudiera dinamitar las aspiraciones políticas y económicas turkmenas. Por esta razón, se aseguró de abrir paulatinamente el país al mundo y de ser cauteloso con sus vecinos.

La neutralidad positiva como principio rector de la política exterior turkmena fue proclamada por primera vez en julio de 1992 en la conferencia de jefes de Estado y de gobierno de la Conferencia de Seguridad y Cooperación en Europa (actual OSCE). Esta condición se reafirmaría en marzo de 1995 en la tercera reunión de jefes de Estado de Organización de Cooperación Económica (OCE) y, en la undécima conferencia del Movimiento de Países No Alineados (MPNA) en octubre del mismo año. Tras ganarse el apoyo de parte de la comunidad internacional, el 12 de diciembre, su neutralidad permanente sería reconocida por el conjunto de la comunidad internacional en la Resolución 50/80 A de la Asamblea General de la ONU.

Tras la adopción de esta resolución, Turkmenistán apuntaló esta nueva figura en su ordenamiento jurídico interno. El Consejo del Pueblo (Halk Maslahaty) aprobó, unos días después de la resolución, una ley constitucional “Sobre la neutralidad Permanente de Turkmenistán”, una declaración de obligaciones internacionales que establecía los principios de la política exterior turkmena —igualdad de derechos, respeto mutuo y no interferencia en los asuntos internos de otros Estados—. Con este documento, la República de Turkmenistán se comprometía a no participar en bloques ni alianzas militares (Artículo 5);  a no poseer, producir o distribuir armas nucleares, químicas, bacteriológicas ni otras armas de destrucción masiva, y a no albergar bases militares de otros Estados (Artículo 6). La Constitución más reciente, en vigor desde 2008, contemplaría expresamente la neutralidad permanente como principio de política exterior en dos de sus artículos (2 y 9).

Desde entonces, Turkmenistán no ha desplegado tropas fuera de sus fronteras y tampoco se ha incorporado como miembro a ninguna organización internacional de seguridad. El país no es miembro de la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva (OTSC) ni de la Organización de Cooperación de Shanghái (OCS), las dos principales organizaciones de seguridad en la región. Sin embargo, sí se unió al programa bilateral de Asociación por la Paz de la OTAN, pero con una colaboración restringida a la lucha contra el terrorismo, la planificación de operaciones civiles de emergencia y la cooperación científica y medioambiental.

Aunque hay que advertir que, durante sus primeros años de independencia, la política exterior turkmena se había inclinado hacia el multilateralismo, con su incorporación a varios foros y organizaciones internacionales, al poco tiempo cambiaría de dirección hacia el bilateralismo, que se mantiene hoy por hoy. Esta preferencia se ejemplifica con su no incorporación a la Unión Económica Euroasiática ni a sus predecesoras. Además, esta tendencia ha permitido al país mantener una posición alejada de la esfera de influencia del Kremlin, y salvaguardar su soberanía e independencia respecto de la influencia de potencias extranjeras. Con estos atributos —neutralidad y bilateralismo—, Niyazov buscaba crear un ecosistema idóneo para el desarrollo del país, prevenir la infiltración de influencia extranjera, y llevar a cabo una des-rusificación de la nación para permitir la reemergencia de la identidad turkmena, al mismo tiempo que daba una imagen excelente a los ojos de la sociedad internacional.

El Bitaraplyk arkasy o Monumento de la Neutralidad, construido bajo la ordenes de Niyazov en 1998 y desmantelado y reubicado por Berdimujamédov en 2010, simboliza el principio de neutralidad del país. Fotografía: Thomas Liptak.

La promoción de la política de neutralidad positiva se ha extendido hasta la actualidad. En este sentido, uno de los hitos más importantes de Turkmenistán como miembro de las Naciones Unidas ha sido el reconocimiento del Día Internacional de la Neutralidad, a través de la adopción el 2 de febrero de 2017 de la Resolución 71/275 en la Asamblea General. La fecha de esta celebración —12 de diciembre— coincide con el Día de la Neutralidad en Turkmenistán, que conmemora el día en el que la comunidad internacional reconoció este estatus. De la misma manera, Turkmenistán es un firme defensor de la diplomacia preventiva. La capital del país, Asjabat, es sede el Centro Regional de las Naciones Unidas para la Diplomacia Preventiva para Asia Central (UNRCCA, por sus siglas en inglés).

Neutralidad y culto a la personalidad, dos caras de la misma moneda

La persecución de esta estrategia de neutralidad positiva, además de servir para limitar la influencia de agentes exógenos y minimizar posibles disputas con otros Estados, ha sentado las bases de una política aislacionista que ha posibilitado la consolidación del poder de la intelligentsia turkmena. Esto fue posible gracias a la sultanización de la figura de Niyazov, que inició la denominada “Era Dorada de Turkmenistán”. Niyazov blindó su figura como “Padre de la Nación Turkmena” y con la construcción de monumentos en las principales ciudades, recurriendo a analogías con personalidades de culto como Oghuz Khan (padre del pueblo túrquico), Alejandro Magno o el profeta Mahoma, y sacralizando su libro, Ruhnama (“El Libro Sagrado de Todos los turkmenos”) que estuvo incluido en el currículo escolar durante un tiempo.

Su sucesor y actual presidente del país, Gurbanguly Berdimuhamedow, continuaría esta tendencia, recurriendo a la narrativa del Gran Renacimiento turkmeno y presentándose como el Arkadag (“protector”) de la nación turkmena. A diferencia del culto al Turkmenbashi, que recurría a bustos, estatuas y obras literarias, el culto a Arkadag se apoya en títulos honoríficos glorificados a través de canciones, y en los medios de comunicación, que han canalizado una propaganda donde se retrata al presidente como un hombre sano y ejemplar, practicando deporte, montando a caballo o realizando actuaciones musicales, todo ello bajo un régimen que más que evocar la grandeza del pueblo turkmeno recuerda a una novela de George Orwell.

La imagen exterior de país neutral y el culto a la personalidad a nivel doméstico han sido los instrumentos que han servido para la legitimación de uno de los regímenes más represivos del mundo. De acuerdo con el Índice de Democracia 2020 de Freedom House, el país, clasificado como régimen autoritario consolidado, se encuentra en el último puesto con una puntuación de 1 sobre 7 puntos. Otros indicadores como el Índice de percepción de corrupción (IPC) 2020 arrojan datos similares.

La neutralidad positiva ha tenido una doble función: por un lado, le ha servido al régimen para escapar de las críticas de la comunidad internacional y, por otro lado, ha minimizado las amenazas para su seguridad, proyectando así una imagen de país seguro y atractivo para la inversión extranjera, clave en el desarrollo de la gigantesca industria gasística del país —que ya está conectada por gasoducto con China y que Turkmenistán espera poder conectar con Pakistán e India a través del gasoducto TAPI (Turkmenistán, Afganistán, Pakistán, India) y con la UE a través del Gasoducto Transcaspiano—. Mientras, el culto a la personalidad ha permitido legitimar una estructura de poder con las élites políticas en la cúspide, que es reminiscente de la que existía durante su etapa soviética.

La reorientación de las fuerzas armadas a extinguir cualquier amenaza interna, el aumento de los beneficios sociales (provisión gratuita de agua, gas, electricidad y sal; subsidios de productos básicos) y la revitalización de un nacionalismo turkmeno apoyado en el culto a la personalidad han resultado ser la fórmula perfecta para crear un sentido de lealtad de la nación turkmena hacia el régimen. La neutralidad, de la misma forma que el culto a la personalidad ha contribuido al proceso de construcción de la nación turkmena, y ha servido como la marca del país de cara al exterior.

Hacia una neutralidad pragmática

Desde 2017, Berdymuhamedov ha mostrado algún indicio de un desplazamiento hacia una neutralidad más pragmática con el lanzamiento del “Concepto de política exterior de Turkmenistán para 2017-2023”, que establecía las directrices de política exterior y definía la relación con otros países y organizaciones internacionales. La lectura que se extrae de este documento es la siguiente: Rusia es el socio estratégico, China es el socio comercial, Estados Unidos y la UE son socios en seguridad. El documento también destacaba la importancia de la ONU como garante del sistema de energía y transporte, de las relaciones amistosas con sus vecinos y de la cooperación económica y financiera con las principales instituciones internacionales.

El nuevo panorama de seguridad regional con la llegada al poder de los talibán en Afganistán podría obligar al régimen turkmeno a reevaluar su adhesión a la neutralidad positiva y a apoyarse en socios que estuvieran dispuestos a ayudar al país en caso de que estallara un conflicto. En este sentido, la posición de China es la más fuerte. China se ha posicionado como uno de los principales socios comerciales del país, y principal importador de gas. También se ha propiciado un acercamiento político entre las élites turkmenas y las del Partido Comunista Chino (PCCh), que se evidencia con el apoyo en las instituciones del régimen turkmeno al gobierno chino en la cuestión de los uigures, o en su aceptación de la política de Una sola China. Según algunos medios de comunicación, uno de los temas discutidos en la última reunión entre el presidente turkmeno y el ministro de Exteriores chino, Wang Yi, fue la cooperación tradicional y no tradicional en seguridad.

Turkmenistán, primero de la mano de Turkmenbashi y después bajo el liderazgo de Arkadag, ha exhibido la neutralidad como seña de identidad de la nación turkmena. Gracias a esto, ha podido controlar el nivel de influencia de las principales grandes potencias que operan en la región de Asia Central. La neutralidad ha salvaguardado el orden político y social de la etapa soviética y el culto a la personalidad ha legitimado el statu quo. Aunque el carácter neutral del país está muy asentado en la identidad turkmena, es posible que Berdimuhamedow reoriente la política exterior hacia una neutralidad más pragmática, es decir, una política exterior adaptada al escenario actual y con una función idéntica: blindar el régimen y propiciar un entorno seguro para el desarrollo del país.

Por Omar Benaamari Hedioued

Estudiante del Máster en Periodismo Internacional (URJC). Interesado en la política de los países del Sudeste Asiático y Asia Central y la genealogía del Islam en el conjunto de los países del continente asiático.

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