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El sistema hukou, un régimen de estratificación espacial

El hukou (o huji), vigente en China desde los años 50, es un sistema de identificación personal por el cual a cada individuo, desde su nacimiento, se le asignaba un hukou, es decir, un estatus de pertenencia a un área determinada. Hasta 1998, el hukou ben (familiar) estaba determinado por el hukou materno y, desde entonces, se ha registrado a los ciudadanos por su lugar de nacimiento. Este registro es todavía, hoy por hoy, la base para la identificación personal de los ciudadanos chinos.

El sistema hukou registra a la ciudadanía en base a dos dimensiones esenciales: la categoría (agrícola y no-agrícola) y la localidad o lugar de residencia permanente. La categoría del hukou terminó creando una suerte de sistema rígido dual de ciudadanía (eryuan zhi), restringiendo oportunidades a la población rural y salvaguardando los privilegios de la población urbana. Además de estas dos informaciones, otras características que se documentan y verifican son la dirección legal, la afiliación de la unidad o empleo, y otras informaciones como la creencia religiosa y las características físicas.

A diferencia de otros sistemas de registro civil como el sistema de Libro de Familia en España, o el folkbokföring o Padrón Municipal de Habitantes en Alemania, el sistema de registro hukou se ha caracterizado por su rigidez en la movilidad interna, sobre todo para los ciudadanos agrícolas que tratan de cambiar su estatus a no-agrícola o urbano; por recoger informaciones muy detalladas de la población, y porque la pertenencia a uno u otro (urbano o no urbano) ha terminado por determinar la accesibilidad a servicios básicos de calidad, prestaciones sociales, subsidios, o a la educación superior. Por esto, este sistema ha sido objeto de crítica de muchos autores, que han llegado a describirlo como un sistema de estratificación o exclusión institucional espacial.

El sistema de estratificación hukou ha tenido y continúa teniendo una gran repercusión en un grupo demográfico determinado de la población urbana, la denominada “población flotante” o liudong renkou, es decir, aquella población procedente de hukou no urbanos que trabaja y reside en las ciudades. Según los últimos datos del Instituto Nacional de Estadística Chino, en los últimos años la cifra total de población flotante ha ido en aumento hasta alcanzar las 493 millones de personas en el año 2020. Para estos migrantes rurales (nongmingong), la única vía para salir adelante es trasladarse a las ciudades para ocupar puestos de trabajo precarios, en muchos casos dejando a sus niños al cuidado del otro familiar en sus poblados de origen. Otro de los problemas derivados de este fenómeno está relacionado con la propiedad, los nongmingong no pueden abandonar por completo “sus tierras” —que no son de plena propiedad— por temor a que el Estado las venda. Según Fei-ling Wang, autor de Organizing Through Division and Exclusion: China’s Hukou System, “la reforma del sistema hukou sería una manera de reducir las desigualdades entre la población urbana y rural, pero los derechos de tierras y propiedades se deben anteponer. Los campesinos deben convertirse en propietarios de sus tierras, estar bien dispuestos para competir”.

Un sistema, tres funciones

Este sistema, al igual que sus análogos extranjeros, no fue una innovación: numerosas variantes primitivas se han utilizado durante gran parte de la historia de la civilización china. Formas primitivas del sistema hukou se remontan a la Dinastía Zhou Occidental (1046-771 a. C), con su sistema de registro de hogares y clanes, denominado xiangsui. Sin embargo, esta longeva institución sociopolítica tiene su precedente inmediato, al menos en lo que respecta a su función de control social, en el sistema baojia, implantado efectivamente en la Dinastía Qin, durante el período de los Reinos Combatientes.

A su llegada al poder, el PCCh adoptó el sistema hukou ya en vigor durante la República de China, absorbiendo los cuadros burocráticos responsables del mismo. Beijing implementó este sistema recuperando algunas de las funciones del sistema baojia e inspirándose en la propiska, el sistema soviético para el control de la migración. Si hasta ese momento la función fundamental de los sistemas de registro había sido la identificación de la población, con la llegada de Mao al poder este sistema incorporó diversas funciones acordes con la propia naturaleza política y económica de la RPCh. En sus inicios, la función fundamental del sistema hukou fue la planificación y la asignación de recursos para determinados grupos demográficos. La segunda función estaba relacionada con el control y la regulación de la migración interna. Y, en tercer lugar, el gobierno chino recuperó la función de control social para la gestión de población sospechosa o problemática.

A la izquierda, un documento de hukou rural, y a la derecha, un permiso de residencia temporal de Beijing. Rolex Dela Pena/EPA

La implementación efectiva del sistema hukou

En los años cincuenta, este sistema se consolidó en todo el territorio, y comenzó a servir para establecer una distinción entre la población de las zonas urbanas y de las zonas rurales. A pesar de que los primeros documentos constituyentes de la República Popular China —el Programa Común y la Constitución de 1954— reconocían el derecho a la libertad de movimiento (Art. 5 y Art. 90), el PCCh estableció paulatinamente mecanismos para limitar los influjos “ciegos” de migrantes rurales hacia las urbes, ya que comenzaron a surgir problemas con el exceso de población no productiva en ciudades como Shanghái o Tianjin. Para atajar este problema, el gobierno promovió la migración de las ciudades al campo. Progresivamente, y debido a las políticas de planificación y asignación de recursos,  se fue afianzando una cadena de dependencia, que condenaba a la población rural a ser responsable del mantenimiento de la población urbana, de los funcionarios estatales, y de sí misma. El 9 de enero de 1958 se implementó formalmente el sistema hukou en el país, con la promulgación de la Regulación del Registro Hukou. El PCCh mantuvo un sistema hukou rígido hasta principios de los años 80. En 1985 se adoptó la Regulación de la Tarjeta de Identificación Personal de Residencia (zanzhuzheng), que, junto a la regulación de 1958, sentaría las bases del sistema hukou actual.

A medida que la RPCh iniciaba su despegue económico, la necesidad de mano de obra barata se hizo cada vez más notable. Esto tuvo su reflejo en el sistema hukou, que hasta ese momento había servido para planificar la economía en base a la producción y la distribución. A partir de esta etapa, se fueron cediendo competencias y otorgando mayor agencia a los gobiernos locales en la gestión de los hukou y de sus poblaciones. Asimismo, se facilitó la transferencia de trabajadores para sostener el crecimiento y el desarrollo económico y los criterios de admisión y concesión de permisos de residencia se flexibilizaron. Con esta descentralización en la gestión del sistema hukou, muchas ciudades adoptaron los denominados sistemas de puntos o jifen zhi, mediante los cuales se concedía el estatus de hukou urbano a los talentos o rencai, estos suelen ser: personas con estudios superiores, profesionales cualificados, inversores o personas que adquieren una propiedad en los distritos más desarrollados. En algunas grandes ciudades el sistema de puntos continúa vigente, sirviendo como criterio para la asignación de beneficios sociales.

En 2003, un incidente actuó como onda de choque hacia una de las medidas más controvertidas derivadas del sistema hukou, el procedimiento administrativo de custodia y repatriación (shourong qiansong), por el cual las autoridades policiales podían retener y devolver a aquellos migrantes sin autorización o permiso de residencia temporal (zanzhuzheng). En marzo de 2003, Sun Zhigang fue trasladado de una comisaría al centro de “Custodia y Repatración” de Guangzhou bajo sospecha de ser un inmigrante ilegal, aún a pesar de que había podido obtener un permiso de residencia temporal. Sin embargo, no portaba consigo su documento de identidad. El día 18 ingresó en un hospital donde murió dos días después. La autopsia inicial apuntaba que la causa de su muerte estaba relacionada con una enfermedad cardiaca, pero una investigación reveló que estaba sano cuando fue arrestado, y la verdadera causa de su muerte estaba relacionada con las lesiones recibidas durante su custodia. En junio, el Consejo de Estado decidió poner fin a este procedimiento.

El asesinato de Sun Zhigang causó una conmoción en la RPCh y forzó al Comité Central del Partido Comunista Chino a tomar medidas, aboliendo finalmente el procedimiento administrativo de custodia y repatriación (shourong qiansong). Ilustración: Lau Ka-kuen

Otro suceso que tuvo cierta influencia en la vigencia del sistema hukou se produjo en 2010, cuando un grupo de académicos, periodistas, y otras figuras intelectuales demandaron la abolición de este sistema discriminatorio. Un editorial co-redactado por Zhang Hong del Economic Observer y publicado en 13 grandes periódicos en la víspera de la reunión anual de la Asamblea Popular Nacional de China (lianghui) pidió a las autoridades acelerar el proceso de reforma del sistema hukou y su eventual abolición. A los pocos días, el entonces primer ministro chino, Wen Jiabao, en su discurso de apertura de la Asamblea Nacional Popular (ANP) anunció el inicio de la reforma del sistema hukou en las pequeñas y medianas ciudades.

La reforma del sistema hukou, condición indispensable a largo plazo

Desde 2012, con la llegada de Xi Jinping al liderazgo del partido, se vienen realizando esfuerzos para que la población rural migrante pueda tener acceso a los mismos servicios y prestaciones sociales que la población urbana local. Uno de los mayores avances se reflejó en el Plan de Nueva Urbanización 2014-2020, en el cual se pedía a las pequeñas y medianas ciudades conceder el estatus local a los migrantes cualificados, y especialmente a aquellos provenientes de áreas rurales o de sectores agrícolas. Mediante este objetivo, denominado, “ciudadanización”, o shiminhua, el gobierno central buscaba incrementar el nivel de urbanización de un 52,6% en 2012 a en torno al 60% en 2020, e integrar formalmente a 100 millones de migrantes internos, aumentando el nivel de urbanización de los hukou de un 35,3% a un 45%. Este objetivo se ha renovado en el Plan Quinquenal más reciente, fijando un objetivo de urbanización del 65% para 2025 y el 75 % para 2035.

Grafico 1. Población Urbana y no urbana en la República Popular China. Elaborado a partir de los datos de la Oficina Nacional de Estadística de China.

Otro de los objetivos que se han planteado en el Plan Quinquenal actual (2021-2025) es el de facilitar a alrededor de la mitad de la población rural migrante su asentamiento en cinco zonas: la región de Beijing-Tianjin-Hebei (Jing-Jin-Ji), del Delta del río Yangtsé, de la zona media del río Yangtsé, de la Gran Área de la Bahía y del clúster urbano Chongqing-Chengdu.

La clave para lograr este ambicioso objetivo y para afrontar los problemas demográficos —disminución de la tasa de fertilidad y aumento de la tasa de dependencia— en el futuro pasa inevitablemente por la reforma del sistema de control de la migración interna —por la urbanización de zonas rurales o bien por el fomento de la natalidad en la población urbana—, y por la revisión de los derechos de uso de tierras y propiedades. De no dar una solución a estos problemas, es muy probable que acaben pasando factura a su economía y su sistema de seguridad social y perpetúen otros problemas sociales como el fenómeno de los niños abandonados .

Aunque este sistema ha contribuido de manera significativa al desarrollo económico y a la estabilidad sociopolítica, ha terminado perpetuando la dualidad del sistema económico chino, creando una gran disparidad tanto en el desarrollo como en el bienestar entre las zonas urbanas y rurales. De acuerdo con Xulio Ríos, especialista en política china, “el PCCh plantea una liberalización a mayor escala, con reconocimiento normativo expreso, para acelerar la urbanización, mejorar la fluidez de la mano de obra y aumentar el consumo”. El fin de este sistema está cada vez más próximo. En la actualidad, la mayoría de pequeñas y medianas ciudades han eliminado parte de las restricciones que imponía el sistema hukou y el gobierno chino está intensificando sus esfuerzos para reducir su impacto en las grandes urbes.

Por Omar Benaamari Hedioued

Estudiante del Máster en Periodismo Internacional (URJC). Interesado en la política de los países del Sudeste Asiático y Asia Central y la genealogía del Islam en el conjunto de los países del continente asiático.

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