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La Belt and Road Initiative como desafío a la seguridad europea

La creciente asertividad en la política exterior china,  el creciente nacionalismo instaurado en la psique de la República Popular de China (RPC) y el “going out” de las empresas chinas hacia el extranjero da cuenta del sustancial cambio producido en China durante la última década. Con las ingentes cantidades de dinero logrado gracias a un largo superávit en la balanza comercial durante las últimas décadas, China se ha lanzado al exterior, produciendo un cambio sustancial en la estructura del sistema económico internacional. En los últimos años, proyectos con patrocinio chino como el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (BAII) han buscado socavar el dominio occidental  en el sistema financiero internacional. Pero, sin duda, el gran proyecto chino es la Belt and Road Initiative (BRI). En 2013, poco después de su nombramiento como presidente de la RPC, Xi Jinping anunció en Astaná (hoy Nursultán, en Kazajstán) el lanzamiento de su proyecto estrella, la “One Belt One Road” Initiative. Este ambicioso proyecto tiene dos vertientes: por un lado, la versión terrestre (“Road”) y, por otro la marítima (“Belt”). Estas dos vertientes funcionan como un todo sinérgico y, a menudo, son interdependientes (Ghiasy, 2018). La BRI busca desarrollar una amplia red de conectividad y cooperación que abarque toda la masa terrestre de Eurasia y parte de África, incluyendo Asia Central, el Sudeste Asiático, Asia del Sur, Oriente Medio, Europa y África del Norte y del Este (Kohli, 2017). Asimismo, durante los últimos años, China ha agregado un componente digital y de información para el BRI a través de la Ruta de la Seda Digital que engloba la cooperación en infraestructuras de internet y telecomunicaciones, el comercio electrónico y otras industrias de tecnología emergentes (Anthony, et. al, 2020). 

Desde su lanzamiento, la BRI es el buque insignia de la política y la acción exterior china. Así, de acuerdo con el portal de la Belt and Road Initiative del Gobierno chino (2020), bajo este paraguas, China ha firmado ya 202 documentos de cooperación para la construcción conjunta de la BRI con 138 países y 31 organizaciones internacionales. Tras siete años tras su lanzamiento, la BRI ha conseguido algunos hitos ya, tales como la construcción del mayor puerto seco del mundo en Khorgos (Kazajstán), el corredor económico desde Kashgar (en Xinjiang, China) hasta el puerto de Gwadar (en Pakistán) consiguiendo una salida directa al Índico y evitando el estrecho de Malaca o incluso el tren más largo del mundo que inicia su ruta en Yiwu (al este de China, a pocos kilómetros de Shanghái) hasta Madrid. 

No cabe duda de que en la BRI, Europa tiene un papel central, ya que es el punto donde finalizan los corredores económicos y comerciales. Así, según Mohan (2018), la mayoría de los cinturones y carreteras de la BRI conducen a europa: 35 ciudades chinas están ahora conectadas con alrededor de 34 ciudades europeas a través de conexiones comerciales y de transporte. La ruta de la BRI puede resultar enormemente beneficiosa para Europa. Por una parte, la dimensión securitaria de la vertiente marítima beneficia a Europa para con su comercio internacional por vía marítima. Por otro, respecto a la vertiente terrestre, un gran desarrollo de las vías férreas que conectan Asia con Europa  permite reducir enormemente los tiempos de transporte. Por ejemplo, el tren que conecta Madrid con Yiwu tarda aproximadamente dos semanas en realizar su recorrido por los 36 días que tarda un buque de carga en llegar desde un puerto europeo a China. Asimismo, si China a través del marco de su proyecto de la BRI consigue conectar sus líneas ferroviarias con el Sudeste Asiático, las oportunidades se amplifican aún más para las empresas europeas. En segundo lugar, respecto a la vertiente terrestre, otro punto potencialmente ventajoso para Europa que se puede destacar es que la conexión vía terrestre con China también favorecería un mayor comercio con los países de tránsito, véase Kazajstán por ejemplo. 

A pesar de la potencialidad de sus ventajas, el proyecto de la BRI no está exento de escepticismo y de críticas. Europa acogió con entusiasmo inicialmente la BRI, pero este entusiasmo inicial, según Mohan (2018), se ha ido moderando a medida que se da cuenta de sus implicaciones políticas, económicas y de seguridad, tanto en el continente euroasiático como en las rutas comerciales y energéticas de Europa en el Indo-Pacífico. Por tanto, durante los últimos años está asentándose un escepticismo en el seno de la Unión Europea (UE), en particular de los países miembros occidentales (Ghiasy, 2018). 

Hungría fue el primer país europeo en firmar un memorando de entendimiento en el marco de la BRI con China en 2015. Desde entonces 27 países europeos han firmado instrumentos de cooperación en el marco de la BRI con China, entre los cuales 18 de ellos son miembros de la Unión Europea, 4 son candidatos a la adhesión y uno es potencial candidato a la adhesión. Los últimos que firmaron instrumentos de cooperación con China en el marco de la BRI fueron Italia y Luxemburgo en marzo de 2019. Especialmente importante es el caso de Italia, ya que se convirtió en el primer país del G7 en firmar un instrumento de cooperación en el marco de la BRI (Hirst & García, 2019). 

Mapa 1. Países europeos firmantes de instrumentos de cooperación con China en el marco de la BRI

Fuente: elaboración propia en mapchart.net a partir de datos del portal de la Belt and Road Initiative del Gobierno chino. Datos disponibles en: https://www.yidaiyilu.gov.cn/gbjg/gbgk/77073.htm.

Por lo que hemos visto (véase mapa 1), el BRI ha tenido un gran impacto dentro de Europa, aunque, no obstante, dentro de la Unión Europea, los países de la vertiente occidental han sido más cautelosos respecto a la BRI. Así, países como Alemania, Francia o España no han suscrito acuerdos con China en el marco de la BRI. En marzo de 2019, Angela Merkel, canciller alemana, señalaba que la BRI es un proyecto importante en el que los europeos quieren participar, pero que necesitan de una reciprocidad de Pekín (Reuters, 2019). La aproximación de Merkel a la BRI es la que adoptamos en este apartado, ya que, por un lado, la BRI puede conferir unas grandes oportunidades para la UE en cuanto al comercio y la inversión, pero también unos desafíos muy importantes de los que, principalmente, vamos a destacar tres: la inversión china en infraestructuras críticas o sectores estratégicos, la bilateralización de las relaciones UE-China y, en tercer lugar, los derechos humanos, la democracia y el Estado de Bienestar en el marco de la BRI. 

En primer lugar, como primer desafío, destacamos la creciente inversión china en sectores estratégicos e infraestructuras críticas en Europa. Señala Zeneli (2019) que si bien los flujos de inversión europea superaron históricamente los flujos de salida de la inversión china, esto ha cambiado rápidamente desde el año 2014, impulsado por la inversión extranjera directa (IED) china. Así, Zeneli (2019) prosigue que en 2016, la IED china fue cuatro veces mayor que la IED europea en China (35 mil millones de euros por 8 mil millones de euros). En total, la inversión china en Europa asciende a 348.000 millones de euros y China ha adquirido más de 350 empresas europeas en los últimos diez años. No obstante, aunque la IED china ha aumentando exponencialmente durante los últimos años, la IED china sólo corresponde a 2.2 % del total de la IED recibida en Europa, lejos del líder principal, Estados Unidos, que supone el 36% (Zeneli, 2019). No obstante, este punto es de gran preocupación para los regidores europeos, ya que consideran que puede tener implicaciones estratégicas en términos de acceso y apoyo logístico para operaciones militares (Anthony et. al, 2020). 

La IED china va dirigida principalmente a sectores clave como la energía, las telecomunicaciones, la alta tecnología o a la infraestructuras de transporte. En resumen, las inversiones chinas han entrado en sectores que son considerados como infraestructuras críticas, debido a la importancia que suponen para la economía y el funcionamiento en general dentro de la Unión Europea. Las empresas chinas han realizado importantes inversiones en el sector estratégico de los transportes, donde destacan las inversiones en puertos, particularmente en el Mediterráneo, en especial el caso del puerto de Pireo en Grecia (donde el grupo COSCO, Chinese Ocean Shipping Company, posee el 67%), aunque también las inversiones chinas han llegado a autopistas, aeropuertos y de una importante aerolínea de carga (Steer Davies Gleave, 2018). Entre importantes infraestructuras donde empresas chinas tienen una importante participación son  el puerto Rotterdam, de Valencia, de Bilbao o el aeropuerto de Frankfurt-Hanh (donde poseen el 82,5%) (Steer Davies Gleave, 2018). La participación china en la construcción de infraestructura en Europa es anterior al establecimiento de la BRI, pero se ha acelerado tras su lanzamiento y, según se estima, China ha comenzado a adquirir una participación en puertos que abarcan al menos el 10 por ciento de la capacidad de contenedores marítimos de Europa (Anthony, et. al, 2020). 

En el sector energético, la inversión chinas han realizado una importante incursión. El primer caso destacado es el caso de Energias de Portugal (EDP). En 2012, China Three Gorges Corporation (CTG) se convirtió en el primer accionista de Energias de Portugal S.A. adquiriendo una participación del 21,3% por un valor de 2.700 millones de euros (Rodrigues, 2017). Otro caso es el de CDP Reti que, entre otras cosas, controla la red eléctrica nacional de Italia. En 2014, una subsidiaria de State Grid Corporation of China (SGCC) adquirió una participación del 35% por 2.100 millones de euros (Otero-Iglesias & Weissenegger, 2020). Asimismo, las energías renovables han recibido un especial interés durante los últimos años, donde ha realizado importantes inversiones en países como Portugal o Suecia. 

La alta tecnología es otro de los sectores donde la inversión china ha puesto su mirada. Podemos ver aquí la adquisición de la empresa de robótica alemana Kuka, que fue adquirido en un 95% por la empresa china Midea. También, en 2018, las empresas chinas, dos de ellas vinculadas al ejército, compraron tres empresas suecas de semiconductores y, en 2017, Imagination, un importante fabricante de chips británico, fue adquirido por una empresa propiedad de un grupo de inversión chino controlado por el Estado (Braw, 2020).

En segundo lugar, como segundo desafío, destacamos que las diferentes acciones de la política exterior china dirigidas a la bilateralización de las relaciones con la Unión Europea puede impactar en la cohesión interna de la UE. Como Godement (2020) señala, China respeta la integración de la UE, pero juega con los diversos intereses de los Estados miembros. Como hemos visto en el mapa de países miembros de la UE que han firmado instrumentos de cooperación con China en el marco de la BRI, estos acuerdos se han negociado y firmado de forma bilateral y no conjuntamente en el seno de la UE. Así, la aproximación de los países miembros de la UE es divergente respecto del papel de China. 

Un ejemplo de ello es la iniciativa del 16+1, un foro de cooperación a iniciativa de China que incluye 16 países de Europa Central y Orienta, 11 de ellos miembros de la UE y cinco países de los Balcanes Occidentales (Grieger, 2018). Desde 2012, señala Godement (2020), la UE fue particularmente consciente de que una nueva iniciativa de China podría ser un caballo de Troya para la unidad europea. Para Godement (2020), China ha buscado crear una organización regional que proporcione una alternativa a la UE en la región, pero hasta ahora ha fracasado en este objetivo porque la UE sigue resultando más atractiva. Asimismo, prosigue Godement (2020), China no ha invertido demasiado en estos países como para resultar extremadamente atractiva. 

Otra de las preocupaciones respecto de la BRI tienen que ver con los derechos humanos, el Estado de Derecho y la democracia, que son principios rectores de la acción exterior de la Unión Europea. Respecto a esto, China no pide a los países receptores de la inversión china unos requisitos políticos respecto a los tres principios de la UE. Esto puede provocar, según los críticos, una reafirmación de los gobiernos autoritarios en los países en desarrollo que participan en la BRI (Ghiasy, 2018). Esto es especialmente preocupante para la Unión Europea respecto de la región de los Balcanes occidentales, que son los países que son objetivo para la próxima ampliación de la UE. 

Así Doehler (2019) señala que con la adquisición del puerto griego del Pireo (que China a convertido en el segundo puerto más grande del Mediterráneo), hace que los Balcanes Occidentales se conviertan en un región estratégica clave para la inversión desde la perspectiva china, ya que China tiene un gran interés en mejorar la infraestructura de esta región para transportar sus mercancías desde el Pireo hacia el mercado común europeo. Además, prosigue Doehler (2019), un supuesto interés de China es que sus inversiones en los Balcanes Occidentales también supone ganar un punto de apoyo en países que se convertirán en un futuro próximo en países miembros de la UE. 

Mardell (2019), señala que en los Balcanes Occidentales, la UE no es tan atractiva como solía ser, y China está dando nuevas esperanzas a la región, es decir, Beijing ofrece un nuevo paradigma tentador: finanzas sin ataduras y sin interferencia política. Por tanto, la entrada de Beijing en los Balcanes Occidentales puede suponer un problema para la integración de estos países en la UE. De esta forma, Doehler (2019) señala tres razones por las que se está socavando esta integración: el endeudamiento excesivo con China, el no cumplimiento de los estándares medioambientales y el perpetuamiento de la corrupción. 

En los Balcanes Occidentales se están acometiendo grandes proyectos de infraestructura, como el ambicioso proyecto de construcción de una carretera a lo largo del mar Adriático, con financiación china, lo que envuelve a estos países a una deuda muy importante, que si no son capaces de devolver, tendrán que devolver de otra forma (políticamente, por ejemplo). También, la no exigencia de unos avances en derechos humanos o en Estado de bienestar (China prioriza el desarrollo económico) en el marco de la financiación de la BRI, puede perpetuar la corrupción en una región donde la corrupción ya es muy importante. 

Conclusiones

El presidente francés Enmanuel Macron señaló en marzo de 2019, antes de la visita oficial del presidente chino Xi Jinping a Francia: “Durante muchos años, hemos tenido una aproximación descoordinada y China se ha aprovechado de nuestras divisiones” (Rose & Irish, 2019). No cabe duda de que la Unión Europea debe adoptar una visión unitaria del desafío que resulta China. Tal y como señala Szunomar (2020), “China, como cualquier otro actor, crea tanto desafíos como oportunidades”. 

La UE debe decidir qué quiere de China, cómo quiere relacionarse con ella, definir en qué campos China puede ser un socio y en cuáles no, y dónde quiere involucrar a las empresas chinas y los sectores donde su participación debe ser más limitada (es posible que no sea lógico desaprovechar la oportunidad de recibir inversión extranjera). Medidas como la propuesta en Alemania para limitar la participación extranjera (empresas chinas, pero también estadounidenses) en los sectores estratégicos al 15% deben buscar aplicarse a nivel comunitario. 

Para ello, la UE debe adoptar una visión unitaria y pedir un mayor compromiso por parte de China para garantizar el sistema normativo europeo. El reciente acuerdo para el Acuerdo Comprehensivo para la Inversión UE-China supone un gran avance para ello. Si se llega a concretar, sería un avance para un progresivo paso hacia la igualdad entre las partes y China se comprometería a facilitar una mayor transparencia de sus empresas (sobre todo las que poseen capital estatal) y a adoptar un mayor compromiso en la defensa de la propiedad intelectual, así como una mayor apertura del mercado chino para las empresas europeas y el abandono de la práctica de las transferencias tecnológicas forzadas. 

Este acuerdo de acuerdo se ha resuelto sin esperar a que llegue la nueva administración en Estados Unidos de Biden, por lo que, como señala Fallon (2021), “para la UE, esta fue una oportunidad para mostrar su “autonomía estratégica” en las relaciones exteriores antes de que se estableciera la nueva administración estadounidense”.  Aquí, por tanto, surge el debate sobre si la Unión Europea debe seguir una autonomía estratégica de Estados Unidos frente a un “socio, competidor y rival” o, por el contrario, debe unir sus fuerzas con un socio cuya relación es esencial, frente al ascenso de China. En este sentido, recientemente, un senador estadounidense (miembro del Comité de Relaciones Exteriores del Senado estadounidense) solicitaba que Estados Unidos y la Unión Europea deberían unir fuerzas frente a China (Lau, 2020). 

Este debate es de difícil resolución y, seguramente, la solución pase por una solución intermedia, es decir, abordando la cuestión china desde el pragmatismo. De esta forma, la UE debe formar su acción frente a China con una “autonomía estratégica” de Estados Unidos en los ámbitos que le interese y, en otros, en conjunto con su socio estadounidense. No cabe duda de que las relaciones transatlánticas permanecerán como las relaciones exteriores esenciales para la Unión, pero no se debe perder de vista las relaciones con China, cuya acción exterior está experimentando una creciente asertividad desde el ascenso de Xi Jinping. 

En conclusión, la Unión Europea no debe dejarse arrastrar por una creciente agresividad en las relaciones sino-estadounidenses, teniendo en cuenta que la elección de Biden no garantiza la reducción de estas hostilidades. Por lo tanto, la adopción de una praxis pragmática por parte de la UE para establecerse como contrapunto a las relaciones sino-estadounidenses parece lo más lógico para proliferar el sistema normativo de la UE y un sistema internacional basado en normas, evitando así una posible escalada de las tensiones entre ambas potencias pudiendo derivar en un conflicto armado. 

Bibliografía

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Por Bienvenido Tingyi Chen Weng

Co-fundador del OPAP. Interesado en la política exterior china y del Sudeste Asiático, así como las relaciones intra-Asia Pacífico.

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